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    美國對中取消加徵關稅言之過早?
    ■ 戴肇洋 [第3517期 2022-05-16發表]

    戴肇洋
      臺灣省商業會顧問、現代財經基金會顧問、國家政策研究基金會經濟財政組顧問、中華勞動與就業關係協會理事。日本關西大學經濟學碩士、博士修畢。歷任中華經濟研究院研究顧問,臺灣綜合研究院三所副所長、所長兼財經諮詢委員會委員暨執行秘書,臺灣經濟研究院二所組長,日本關西大學經濟政治研究中心研究員等職。


    中美兩國所簽署的《第一階段貿易協議》於2021年12月31日告終後,國際社會無不聚焦雙方是否安排進行《第二階段貿易協議》談判,特別針對兩國自從爆發貿易爭端迄今,各自所採取的加徵“懲罰性”或“報復性”關稅政策進行調降,甚至完全取消。雖拜登在競選總統時,曾經公開批判特朗普政府對數千億美元來自中國進口的產品課以最高25%加徵關稅,頗讓國際社會認為拜登執政之後,或將調整特朗普加徵關稅政策,但迄今為止我們卻優發現拜登政府始終強調,在中國沒有落實《第一階段貿易協議》對美增加採購承諾前,無意大幅鬆綁加徵關稅措施。

     

    美對中加徵關稅
    美反受其害


    其實,自從2021年3月美國新任財政部長耶倫於接受訪談時指出,前任總統特朗普對來自中國進口的產品加徵關稅,不但未能縮減對中貿易逆差或改善中美經濟關係,反而嚴重損害美國經濟成長與民眾消費利益。尤其是在6月美國通膨開始升溫之後,耶倫更是在許多公開場合中不斷提及,美國需要重新檢視對中國的貿易戰略,甚至主張應該研究調降中國輸美產品關稅,以解決再創40年以來新高的通膨壓力問題,再度讓美國社會聚焦過去四年以來對來自中國進口的產品加徵關稅政策,是否需要有所調整。

    嚴格來說,自從2018年3月美國前任總統特朗普開始對中實施加徵關稅政策掀起中美兩國貿易爭端之後,其對中美兩國或全球經濟造成的影響,不論在經濟學或政治學領域上,其實皆有資格成為極經典的教材與案例。此一期間,雖許多學者專家、業界頗為反對實施關稅戰,再三批判指出如果中美兩國貿易爭端持續未熄,最後將會造成雙方經濟損害,但特朗普卻又非常自豪認為,美國絕對能夠輕易贏取關稅戰。果不其然,特朗普政府一意孤行結果,不但中國經濟深受波及,美國經濟同樣遭到重創。

    依據資料統計顯示,2018年美國對中貿易逆差創下4,182億美元史上高峰之後,2019年因加徵關稅減少進口中國產品,而縮小為3,456億美元,2020年因全球突如其來爆發新型冠狀肺炎疫情影響緊縮消費,而下降至3,103億美元;但是,2021年隨著新冠疫情稍微緩和增加需求,反讓美國更加對中國產品的依賴,導致對中貿易逆差再增加至3,553億美元,再度重返擴大格局。

    然而,讓美國經濟與民眾受到最為深刻的損害莫過於,在對中實施加徵關稅政策後,由於進口廠商將這些關稅成本直接反映至產品,尤其是民生消費產品的售價不斷上漲;此外,加上新冠疫情封鎖邊境,導致物流阻塞。這些因素在無形中造成美國通膨不斷惡化,不但生產者物價指數(PPI)持續上揚,而且消費者物價指數(CPI)更是從去年4月的4.1%,逐月升高至今年3月的8.5%,甚至創下1981年12月以來最高水準。

    美國智庫彼得森國際經濟研究所(PIIE)曾經指出,目前美國對來自中國進口產品仍然維持平均19.3%的關稅,為對中實施加徵關稅之前的六倍以上,其中涵蓋加徵關稅規模約3,350億美元、佔比達66.4%;相對中國對來自美國進口產品平均課以21.2%的關稅,其中涵蓋報復關稅規模約九百億美元、佔比為53.3%。因此,PIIE估計,如果取消特朗普政府時代對中實施加徵關稅,將會降低美國通膨達到1.3個百分點以上。換句話說,今年3月美國貿易代表署重新豁免352類項中國進口產品關稅至2022年12月31日止,除了扭轉特朗普認為加徵關稅可以改善貿易逆差思維之外,無疑是在說明,特朗普所掀起的中美貿易爭端迄今塵戰四年之後,其最後效益歸零。

    在此同時,從白宮負責世界經濟事務的國家安全副顧問辛格發言認為,美國除了維持關鍵供應鏈、基礎科技、國家安全相關產品關稅之外,可以考慮降低對中國自行車、服裝等並非屬於“戰略產品”的關稅,以抑制不斷飆揚的通膨問題。同時,辛格建議中美雙方需要展開互動,亦即中國取消部分對來自美國進口非屬“戰略產品”的關稅,因為在“動態清零”防疫策略影響下,中國政府本就已經對供應鏈的受到干擾,感到非常擔憂。

     

    ▲當地時間2021年1月21日,美國佛羅里達州邁阿密當地港口大量集裝箱堆積。(視覺中國圖片)
     

    美國思維模式:“政治性”優於“經濟性”


    除了拜登政府高層官員的論述及PIIE之估計認為,美國對中實施加徵關稅是掀起去年以來通膨持續升溫的重要關鍵之外,最近中國駐美大使秦剛在接受美國財經商業雜誌《福布斯(Forbes)》訪談時,直言中美兩國貿易障礙是在,美國對來自中國進口的產品加徵關稅。雖中美彼此政策有所分歧,但“關稅衝突”並非是我們的選擇,如果美方仍然持續依據“301條款”加徵關稅,不知是否已做好承受更多損害的準備。此外,從數據中顯示,美國掀起貿易爭端以來,從2018年到2020年在三年期間中,美國每年對中國的出口反而不如貿易爭端之前2017年水準,加上美國對在美投資的中國企業無理限制,造成此一期間美國減少超過24萬個工作機會。因此,建議美國盡早取消加徵關稅,同時本著相互尊重和諒解原則,透過對話談判找到雙方較妥適的解決方案。

    很顯然地,自從去年以來美國財政部長耶倫開始提出“降關稅緩通膨”建議以來,迄今美國社會相同論述更是不絕於耳,這些訊息是否促使拜登政府重新檢視對中國的貿易戰略,進而取消部分對來自中國進口非屬“戰略產品”的加徵關稅,恐將需要加以觀察,甚至言之過早。因為對加徵關稅的調降與否,其實是存在更加重要的“政治性”考量,優先於“經濟性”考量因素。

    亦即今年3月22日美國貿易署辦公室(USTR)代表戴琪在中美兩國領袖3月16日透過電話會談六天後,雖重新豁免352類項來自中國進口產品加徵關稅,但3月30日戴琪在參加眾議院“歲入委員會”和參議院“金融委員會”聽證上則是即席表示,雖正在歸納是否對中調降加徵關稅,以緩和通膨飆揚的意見,但美國下一階段對中國經濟戰略的核心,並非聚焦施壓北京當局,而是要求中方實施公平貿易行為,藉此重新校準中美貿易關係,以及檢視中國如何落實《中美第一階段貿易協議》承諾。此外,戴琪更進一步建議,美國應該從事“戰略性投資”,提高戰略性產業競爭優勢,進而捍衛美國本身經濟利益,以及加強與盟友之合作,促使產業供應體系更加具有韌性,避免受到中國不公經濟行為所造成的負面衝擊。

    事實而言,許多學者專家再三指出,美國通膨飆揚與對中加徵關稅政策的關聯有限,甚至認為對中調降加徵關稅難以抑制通膨?;仡?018年3月開始,特朗普政府以縮減對中貿易逆差為理由,先後對中實施幾波加徵關稅,雖我們無法否認其對物價完全沒有影響,但若從時間序列來看,此波通膨始點應該是從去年6月之後。由此顯示,美國通膨持續飆揚因素,並非完全來自對中加徵關稅所拉抬之結果,而是2020年1月突如其來爆發新冠肺炎疫情,造成全球經濟被迫封鎖,導致生產、供應體系受到嚴重衝擊,重創整體供給面,促使各國政府採取擴大財政、寬鬆貨幣政策刺激需求面,供需落差自然拉抬物價上揚。

    不過,在美國現實社會環境壓力下,卻又可能促使拜登政府在今年3月重新豁免352類項來自中國進口產品加徵關稅後,再度擴大對中調降部分非屬“戰略產品”加徵關稅。畢竟,比較去年社會環境,今年以來美國通膨極為嚴重,尤其3月所創下的8.5%通膨紀錄,不但是40年以來的新高,而且遠比歐亞其他主要國家更高,讓拜登政府受到的壓力更大,除了採取升息之外,目前其所能夠選擇的藥方,僅有對中調降加徵關稅,甚至讓長期對中經濟政策較為鷹派的共和黨派議員在“期中選舉”競爭考量下,同意對中調降加徵關稅。

    很顯然地,從中美爆發貿易爭端以來的過程觀察可以發現,美國在處理對中貿易政策思維上,仍然是“政治性”優先於“經濟性”的考量。誠如上述,拜登與特朗普競選總統時,曾經公開批判特朗普所掀起的中美貿易爭端,是極為不智的政策,使得國際社會認為,拜登在上任後或將有所改變。其結果並非如此,因為在處理中美兩國關係所涉及的包括:貿易戰、關稅戰、科技戰及金融戰等微觀經濟議題的同時,必須從更宏觀的政治、國安等加以考量,這些因素讓經濟考量的優先順序不斷後退。

    整體而言,我們認為拜登政府在對中貿易政策上考量的是,如果輕易對中大幅調降加徵關稅,最後極有可能被美國社會批判為軟弱、屈服、討好中國,導致在政治光譜上陷入失分困境,甚至不利於即將來臨的“期中選舉”選舉競爭。再者,國際“減碳”趨勢,在無意間帶來“綠色通膨”壓力,加上今年2月俄烏兩國爆發戰爭,促使全球糧食、能源等價格再度飆漲格局,這些因素讓拜登政府在對中是否調降加徵關稅政策時,陷入兩難選擇之困境。也就是說,面對內外環境壓力,拜登政府在“政治性”優先於“經濟性”的思維下,雖在短期內或將對來自中國進口的部分產品採取調降加徵關稅,以因應美國持續飆揚的通膨,但卻又難以期待其對中取消加徵關稅有所結果。


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